Ministr Pavel Zářecký říká: Každý chce mít svůj zákon

Od naší poslední návštěvy šéfa Legislativní rady vlády České republiky se v tomto křesle vystřídalo několik lidí. Ministrů i jen pověřených. S tím současným – ministrem Pavlem Zářeckým – jsme hovořili o tématech, která zajímají nejen podnikatele.

Proč je tolik zákonů a proč nám spíše překážejí, než aby pomáhaly v podnikání?

To je takové líbivé tvrzení. Já bych řekl – a nepoužíval bych teď pojem „zákonů“ –, že někde máme právní úpravy nadbytečné a někde nedostatečné. Sledujete-li politickou scénu, je hrozně zajímavé, jak je v řečnických projevech často kritizována legislativa, nadměrná úprava, nadměrná podrobnost úpravy. Ale stačí, aby se někdo nějakým způsobem choval na fotbalovém hřišti nebo aby někdo napadl zdravotníka, a titíž lidé, kteří vyhlašují, že úprava je nadměrně podrobná a že stačí úprava obecná, najednou navrhují zákony, jak regulovat násilí – teď to přeženu – konkrétně na fotbalovém stadionu Sparty, jak regulovat násilí proti některým zdravotníkům atd. atd.

Bohužel tak reaguje i veřejnost. Na jedné straně tvrdí, že je zákonů moc, ale na druhé straně… Před pár lety jsem byl svědkem takové komické scénky: po Smíchově šla dvojice starých manželů a narazila na rozházené popelnice a odpadky. Stará paní se rozčilovala, že to je hrozný nepořádek, a její manžel jí vysvětloval: „To víš, není legislativa.“ Ono to je samozřejmě humorné, ale ve skutečnosti na cokoli, na jakýkoli problém, ta stejná veřejnost, která množství zákonů kritizuje, reaguje požadavkem na přijetí nějakého právního předpisu, který by tomu zamezil.

Víra ve všemocnost zákona u různých profesí je neuvěřitelná. I u profesí velice vzdělaných, jako jsou například lékaři. Přitom se všichni obecně shodují, že zákonů máme hodně. Ve skutečnosti ale všichni, politickou scénu nevyjímaje, v určitých kritických situacích myslí, že to vyřeší zákon. Zákon, právo, může mnohé, ale nemůže všechno. Je to podobná schizofrenie jako s úředníky. Všichni shodně tvrdí, že úředníků máme nadbytek, ale všichni chtějí, aby v každé vsi měli kompletní servis. Všichni říkají, že úředníky platíme hodně a že by bylo nejlíp, kdyby jich bylo málo a platili jsme jim co nejméně. Ale zároveň se všichni shodují, že potřebujeme maximálně kvalifikované úředníky; a maximálně kvalifikovaní lidé musejí být přece dobře zaplaceni…

Stejně je to s právem. V těchto rozporných pohybech víry a na druhé straně nevíry v právo to nakonec dopadá tak, že když je někdo právem obtěžován, a to jsme v určitém smyslu všichni, tak je nám to nepříjemné. A zoufáme si, proč to nějaká právní norma nezakáže.

A nebylo by dobře přijmout nějakou normu, která by regulovala zákon? Nenastala už doba provést inventuru a škrtat?

Pohybuji se v této oblasti od roku 1990 a za tu dobu bylo učiněno několik pokusů o inventuru různých právních předpisů. Vždy to vedlo k tomu, že se některé právní předpisy vypustily, protože se zjistilo, že nejsou potřeba, a vzápětí jejich počet zase narostl třeba v jiné oblasti. Nejsme žádnou výjimkou, klasickým příkladem je Evropská unie – a nejen ona.

Tendence k nárůstu právních předpisů má objektivní příčiny, protože máte určité oblasti, které doposud právem upravovány nebyly – třeba za mého mládí kosmické právo nebo zákon o chování lidí v Antarktidě. Tehdy bychom to všichni považovali za absurdní a ono to dnes absurdní není. Nebo právo životního prostředí jako takové v době mého studia vůbec nikoho nenapadlo. Dnes samozřejmě někteří právníci píší i do denního tisku, že to žádné právo není a že je nepotřebujeme. Ať už to ale nazýváme jakkoli, nikdo asi nepochybuje, že je třeba upravovat poněkud šířeji, než to bylo doposud zvykem, chování lidí ve vztahu k přírodě.

Zdá se, že legislativa je hlavně dílem „lidové tvořivosti“ poslanců. Je to dobře?

Za prvé není pravda, že právní řád je prioritně důsledkem aktivit a iniciativ poslanců, protože základ toho, co Parlament ČR projednává, jsou návrhy předkládané vládou. Za druhé – a je to můj osobní názor – se domnívám, že mnohé aktivity poslanců nejsou původně aktivitami jejich, ale úředníků nejen ministerstev, ale celého státního aparátu – zkrátka těch, kteří neuspěli při projednávání vládního návrhu. Dávají poslancům různé opravy a úpravy k doplnění. Je to zcela běžné. Vzpomínám si na dobu, kdy jsem působil na ministerstvu vnitra, když se připravoval zákon o matrikách. Poslanci – obrazně řečeno – sáhli do kapsy a znovu přečetli to, s čím matrikářky neuspěly v diskusi při přípravě návrhu. A my znovu obšírně písemně zpracovávali vysvětlení, proč to nemůže být tak, jak to matrikářky chtějí, protože to v podstatě vyplývá z interpretace, a naopak: texty, které ony navrhovaly, by způsobily větší zmatek.

A to nemluvím o podnikatelích. Ti také nejsou vně legislativního procesu. Někdy jsou velice vlivnými. Nechci nikoho jmenovat, ale některé podnikatelské sféry jsou tak vlivné, až se říká, že výrazným způsobem ovlivňují, jak návrh zákona vypadá. Někdy se dokonce říká, že jsou z jejich dílny.

Takže ono to zase není tak, že by na jedné straně byli ubozí podnikatelé – samozřejmě teď nemám na mysli malé podnikatele, ti asi zákony neovlivňují, ale mají také své svazy, jejichž prostřednictvím svoje zájmy uplatňují. Ale rozhodně se nedá říct, že by byli jenom objektem procesu tvorby zákonů.

Takže když se vrátíme trošku k praktickým věcem. Podnikatelé zatím vědí jen to nepříjemné – zvýšení DPH, letos asi už zase budou muset platit zálohy na daně, které jim loni byly odpuštěny. Máte pro ně nějakou dobrou zprávu?

To asi není otázka adresovaná tomu správnému ministrovi.

Jestli třeba chystáte nějaké legislativní opatření, které by je mohlo potěšit…

Myslím, že nějaké obecně dobré zprávy jde v současné situaci těžko hledat. Zejména v oblastech, které máte na mysli – tedy to, že by se něco nemuselo platit. Obávám se, že se nenajde nikdo, kdo by takovouto dobrou zprávu vypustil z úst. Samozřejmě se mohou vyskytnout, ale nejsem věštec. Plán legislativních prací, který vláda schválila, je v podstatě seznamem návrhů právních předpisů, které mají být vládě předloženy; co přesně bude jejich obsahem, ovšem z názvu návrhu zákona nevydedukuji. Je to běh na dlouhé trati, protože u zákonů je nejdříve projednáván věcný záměr, pak teprve jeho paragrafované znění.

V populární anketě Absurdita roku, upozorňující na podivuhodné administrativní povinnosti, které ukládají úřady podnikatelům, získalo nechvalné prvenství zákonné nařízení pro fyzioterapeuty mít v ordinaci dvě nášlapné váhy, velké zrcadlo a ledničku. Jak se něco podobného může stát?

Velmi snadno. Z našeho legislativního hlediska nemůžeme – a Legislativní rada věcně neposuzuje – takové problémy řešit. My hlídáme, jestli to, co se navrhuje, je právně možné, nebo ne. Čili kdyby někdo navrhoval, že ženy do 130 cm nemají hlasovací právo, Rada řekne ne, protože to odporuje Ústavě. Ale když někdo navrhne, že automobil vážící tolik a tolik nesmí na dálnici, tak to Rada bere jako názor odborníků. A nebylo by to předmětem diskuse v Radě, protože to je věc věcného posouzení. Když vám odborníci řeknou, což se nedávno stalo, že z kaktusů doma pěstovaných lze vyrábět drogy, tak Legislativní rada neposuzuje – a ani nemůže, není na to kvalifikovaná –, jestli z toho či onoho kaktusu doma drogu lze vyrábět, nebo nelze. Pak norma vyjde a vyskytne se jiná skupina odborníků, která začne tvrdit, že tvrzení prvních odborníků není pravda.

A kdo tedy za takové nesmysly může? Předkladatel?

Určitě. Vždycky je to věc předkladatele, což je v 99,99 % resort. Problém práva je také v tom, že je na jedné straně veřejností tlačeno ke kasuistické úpravě, protože když napíšete nějaké obecné pravidlo – protože právo má být obecným pravidlem –, tak v tu chvíli vyskočí celá řada lidí s dotazem, jak mají řešit nějaký konkrétní příklad, který v normě není postižen. A připíše se konkrétní případ. V tu ránu vyskočí další, že tam ještě není něco jiného. A to je zaručená cesta do pekla.

Každý chce, aby měl svůj zákon, a celá řada lidí, kteří nejsou právníci, se domnívá, že když nejsou v zákoně, tak význam jejich profese klesá. Ale to je ta opačná poloha práva.

Jak to u nás vypadá s chápáním a výkladem práva?

Myslíte u koho?

V podstatě u všech, ale nebavme se teď o soudcích.

Částečně to vyplývá z toho, co jsem říkal: většina normálních lidí přichází s právem do konkrétního styku, jakmile je s nějakým ustanovením v konfliktu. Jinak je právo příliš nevzrušuje. Do té doby, než se dostanou před nějaký úřad či soud. A vždy ten, komu není dáno za pravdu, spustí hromobití, jak je ten právní řád hrozný a aplikace práva špatná. Nikdy jsem se ještě nesetkal s tím, aby někdo, kdo prohraje soud, řekl: „Ano, je to pravda, dali mně málo…“ Z velice prostého důvodu: že jde o konflikt zájmů; a každý bojuje za svůj zájem a používá právo, aby ho prosadil. Na tom přece není nic nenormálního. Pokud svůj zájem neprosadí či neobhájí, má výhrady a je neuspokojen.

Jiná otázka zní, jak je právo aplikováno. To je problémem justice, ale tu necháme, jak jste řekl, stranou. Pak jsou to správní úřady, protože patříme k zemím, kde správní úřady aplikují právo ve většině případů. Oproti třeba anglosaskému systému, kde tomu tak není. Státu na tom záleží, proto vydává různé směrnice a stanoviska, kterými se snaží ovlivnit státní aparát tak, aby vykládal právní předpisy zhruba stejně. To se vždycky samozřejmě nedaří. Máme zhruba 8000 právních norem, které na území státu působí. Není to úplně jednoduché, zejména protože právní předpis je třeba vykládat v kontextu s celým právním řádem.

Jinak bych řekl, že v naší společnosti převládá do jisté míry mně pochopitelný a srozumitelný despekt k právu a aplikaci práva. Myslím si, že je neoprávněný v té hloubce, jakou společnost ovládá. Mám ale za to, že se nevymykáme obvyklému průměru a že mínění je horší než skutečnost.

Nicméně lidé budou nadávat.

Ale to patří k naší povaze! To, že pořád nadáváme, do jisté míry udržuje v bdělosti úřady. Zase bych to neviděl tak negativně. Skoro bych se divil, kdybychom začali chválit…

Máte navíc výhodu, že lidé většinou nadávají na ministra spravedlnosti a ne na vás.

Pravda je, že předseda Legislativní rady veřejnost moc nezajímá. A mně to vlastně nevadí.

Tomáš Vladislav Novák